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PPP（政府与社会资本合作）是适用于基础设施、公用事业和自然资源开发等大中型项目的重要筹资手段，自李克强总理于2014年提出之后，从国家到民间，越来越多的目光汇聚到这个领域中来。但目前市面上讲述此领域知识的书基本还处于空白。本书是PPP领域的一本经典的入门书，其从PPP这一事物着手，围绕PPP的理论、实践与发展撰写，系统介绍PPP的含义、特征、优缺点、应用范围等内容，着重讲述对于发展中国家基础建设的指导，对我国有着极好的借鉴意义。

政府与社会资本合作模式（PPP）经济学基本指南

目录

第1章导论

11本书的范围

111概念界定

112政府提供、PPP与私有化

113PPP的范畴

12趋势

13与政府提供方式相关的问题

131项目选择不当

132基础设施维护

133低效率定价

134俘获与腐败

135制度设计缺陷

136重新谈判

14优势

141缓解政府预算

142效率收益

143引入竞争

144收取适当的使用费

145滤掉白象项目

146收入分配

15实践

151突出的缺陷

152重新谈判

153软预算

16本书概览

17注释书目

第2章国别研究

21英国案例分析

211评价

22智利

221历史分析

222特许经营项目

223公共工程部的腐败

224重新谈判

225特许法律的改革

23美国

231效率

232通行费

233白象项目

234重新谈判

235预支开支

236未来展望

24中国

241中国的PPP模式

242中国PPP的问题

25总结

第3章高速公路

31物理和经济特征

32高速公路PPP模式的时机选择

33如何实施PPP

34结论

35注释书目

第4章 激励

41何时PPP有效

42PPP模式风险分担与激励

43主动建议

44结论

45注释书目

第5章 私人融资

51PPP的融资安排

511PPP融资的生命周期

512SPV的合同网络

513收入来源、需求风险和融资

514信用评级机构和信用保险机构的作用

515项目融资与公司融资

52PPP溢价

521风险分摊与合同
签订

522PPP的风险与
效率

523交易成本

53结论

54注释书目

第6章 政府融资

61财政会计

611政府收入担保

62缓解政府预算

621政府资源约束

63最优合同

631税收融资和社会成本效益评估

632使用费融资

64结论

65注释书目

第7章 重新谈判

71会计和预支支出

72逆向选择和道德风险

721逆向选择和重新谈判

722道德风险与重新谈判

73灵活性和重新谈判

74重新谈判与合同

75结论

76注释书目

第8章治理

81为什么PPP需要好的治理

82PPP与治理：实践

83对PPP治理的建议

84结论

85注释书目

第9章 何时和如何实施PPP

91何时应用PPP

911制度

912PPP释放了公共资金吗

913效率和PPP

914私有化与PPP

915PPP溢价

916何时适用PPP

92如何设计与实施PPP

921合同设计

922治理

923财政会计

93PPP的未来

附录：规范模型

A1基本假定

规划者的问题

A2一个不相关的结论

A3实施

A4效率所得：资金分配的成本

A5效率收益：不可合同化的创新

政府提供

PPP

正向努力的条件

最优合同和实现

PPP溢价和不可合同化的
创新

A6放松假设

需求

规划者的目标函数

创新的收益

参考文献

致谢

政府与社会资本合作模式（PPP）经济学基本指南

在过去的25年中，许多发展中经济体与发达经济体都采用了政府与社会资本合作模式（PPP），即将融资、建设和运营纳入政府与私人企业签署的长期合同。在本书中，作者基于对相关理论与实践的研究，概括总结了PPP的经验教训，探讨了政府选择PPP替代传统提供方式的条件、实施PPP中的问题以及PPP适用的治理结构等问题。作者提出，PPP的财政影响与传统提供方式相同，都不会缓解预算资金约束。PPP的优势在于效率收益和服务的改善。现实中，广泛存在的合同重新谈判、不完善的财政会计准则及治理结构都会制约PPP的潜在优势。

爱德华多·恩格尔是智利大学经济学教授和耶鲁大学的访问教授。他是计量经济学会会员，并于2002年被该学会授予经济学领域重要的弗里希奖章。他在《美国商业评论》（American Economic Review）、《经济计量》（Econometrica）、《政治经济学刊》（Journal of Political Economy）、《经济学季刊》（Quarterly Journal of Economics）等主要学术期刊都有论文发表。他获得了麻省理工学院经济学博士学位、斯坦福大学统计学博士学位和智利大学工程学学位。

罗纳德·D·费希尔是智利圣地亚哥大学工业工程系的经济学教授，他的研究领域是PPP经济学、金融市场低效率与经济绩效之间的关系，以及规制产业（特别是港口）经济学等。他在《政治经济学刊》（Journal of Political Economy）、《经济学季刊》（Quarterly Journal of Economics）等主要学术期刊发表了多篇论文，并获得了宾夕法尼亚大学经济学博士学位。

亚历山大·加莱托维奇是智利圣地亚哥洛斯安第斯大学经济学教授。他的研究领域集中在PPP经济学、均衡产业结构决定因素及电力经济学，在《政治经济学刊》（Journal of Political Economy）、《经济与统计评论》（Review of Economics and Statistics）、《欧洲经济学会会刊》（Journal of the European Economic Association）和《哈佛商业评论》（Harvard Business Review）等主要经济学期刊均有论文发表。此外，他还拥有普林斯顿大学经济学博士学位。


译者简介

邱立成（1962—），男，教授，经济学博士，南开大学经济学博士生导师。现任天津商业大学副校长，理论经济学学科带头人，教育部“新世纪优秀人才”。中国世界经济学会理事，中国林业经济学会副理事长，天津市世界经济学会常务理事，教育部贸易经济教学指导委员会委员，第十、第十一、第十二届全国政协委员，全国政协经济委员会委员。主要从事世界经济、国际直接投资、跨国公司、人力资源管理、技术创新与国际技术转让及融资租赁方面的研究。主持国家社会科学基金、国家自然科学基金、教育部人文社科基金，以及天津市社会科学基金与天津科委软科学研究课题10余项。主编《面向21世纪人力资源开发与管理丛书》，著有《开放条件下中国劳资关系的变化与对策分析》、《跨国公司研究与开发的国际化》、《跨国公司国际人力资源管理》、《技术垄断、跨国公司与经济发展》和《多国管理：战略要径》（译著）。参编《中国对外开放与经济发展》、《跨世纪的世界经济与中国》、《跨国经营财务管理》、《跨国公司战略管理》、《跨国公司概论》等。发表学术论文70余篇。另有学术论文、调研报告获省部级及其他奖励7项。


前言

近几十年来，提供基础设施服务的一种重要组织方式逐步成熟，这种方式被称为政府私人资本合作模式或PPP。它通常被描述为介于政府提供方式和私有化之间的一种中间方式。本书中，我们总结了有关PPP理论研究与实践探索相互作用中形成的一些主要经验。我们现在对PPP的认识相对于10年或20年前取得了哪些进展？从经济分析到实践，如何在PPP与政府提供方式之间进行选择？PPP合同的最佳设计方式又是什么？

直到最近，诸如高速公路、道桥、机场、学校和监狱等基础设施都被纳入公共物品的范畴，因此由政府建造、以税收融资并由政府机构来管理。在20世纪80年代后期，有些国家就已开始采用PPP。PPP项目就是将融资、建设和运营打包捆绑在一起，纳入政府采购当局与私人企业之间签署的单一长期合同。在合同生命周期内，作为对其初始投资、运营成本和维护开支的补偿，私人企业会获取收益流。依合同具体规定，项目收益流可能包括使用费、采购当局支付或这二者的组合。合同到期后，资产归还政府。

PPP的重要性还会持续增强，尽管政府推进PPP背后的动机不尽合理。政府将PPP视为从基础设施投资释放资源，再将这些释放出来的资源用于其他计划的一种低成本手段。财政会计现存的缺陷也为政府选择PPP提供了另类的动机，因为按照现有会计方法，PPP项目既不影响财政赤字，也不计入政府负债。此外，政府提供的基础设施通常质量低且成本高，所以人们普遍认为，PPP有私人企业参与会带来效率收益。政府提供方式存在的缺陷（如忽视社会价值或过度设计、带有政治支出色彩、公共工程合同不透明以及低标准的设施维护和服务质量）也给予政府更多的理由，期望PPP会提供更好的绩效和更优的服务质量。

实践中，PPP合同被人们诟病的一个方面是合同经常重新谈判。有些重新谈判是可以合理预期的，因为这些合同都是长期合同，并且在授权有效期内时过境迁。但是，有广泛的证据表明，重新谈判往往发生在合同授权后不久，并且重新谈判订立的新条款主要是为利好特许经营者，重新谈判使人们怀疑PPP那些理论上的优势能否实现的问题。重新谈判还会导致逆向选择问题，因为它们会吸引在游说方面拥有比较优势但在设施建设和运营方面相对缺乏技能的公司。进一步讲，这会削弱政府审慎设计和选择项目的动机，削弱企业降低成本的动机，引发道德风险问题。尽管如此，PPP还是为当权者提供了预付开支的另一种手段。

我们在本书中表明，可以更准确地阐明在提供基础设施方面PPP与政府提供或私有化相近似的程度。某些PPP项目利用使用者缴费偿付项目投资这一事实会使我们以为，PPP对于政府而言是无成本的，不应该将其纳入财政资产负债表。然而，当我们考虑它们对预算的跨期影响时，我们就会得出这样的结论，PPP应该被纳入财政资产负债表，将其视为公共部门的一部分，因为PPP与政府提供方式对预算的跨期影响是相同的。再从政府融资的角度看，PPP与政府提供方式相似。如果不考虑地方性的合同重新谈判，PPP机制可以提供提高效率和降低提供基础设施服务成本的激励。从这种意义上讲，PPP与私有化在提供的激励上具有相似性。但是从根本上讲，PPP与私有化不同，表现在PPP依据合同时间长度确立风险共担安排，这在私有化情形下是不可能的，具体而言，可以设计一种弹性期限合同使PPP项目产生巨大的福利收益。

目前围绕PPP存在着许多误区，那么，PPP究竟会给我们带来哪些现实利益呢？首先，降低生命周期成本的激励孕育着持续的设施维护，其成本远会低于间歇性的维护。当服务质量可合同化时，如在高速公路情况下，这一点具有特殊的价值。我们预期在PPP下基础设施可以得到较好的维护还有其他方面的理由。PPP合同可以明确规定在合同到期时基础设施必须完好无损地移交，这就可以强化维护的动机，这也是在政府提供方式下难以做到的。其次，我们认为，在收取使用费的PPP项目上，使用者有权利要求优质服务，这也需要持续的设施维护。当公共基础设施项目收取使用费时，通常认为这些钱会流入总预算，或者至多是纳入一般基础设施基金，所以使用者感觉难以维权。

PPP的另一个潜在优势是，当项目完全由使用费收入偿付且不存在投机性重新谈判的空间时，私人企业会认真评价项目，淘汰那些忽视社会价值或过度设计的项目，而且相对于政府提供方式，PPP面临降低使用费的压力较小，这会导致来自基础设施项目的潜在收益大幅度增加。最后，由于使用费直接由PPP收取，而不是由政府将这笔资金拨付给私人企业，这样就可以避免由一般收益税和与政府官僚机构运转相关的成本所带来的扭曲。

还有一些相反的观点认为应拥护政府提供方式，当然，并非所有这些观点都令人信服。表面上政府的融资成本似乎低于私人企业，这源于政府可以以较低的利率借款，并且政府借款的利率不会大幅度上升，因为债权人只关注全球债务而不注重评价单个政府项目。因此，PPP面临较高的借款成本这一现状，部分原因是由于债权人做了更审慎的项目评估，这是非常重要的。我们认为，PPP借款成本较高的深层次原因还在于合同设计不当，在于潜在的收入管制和项目被征用的风险。此外，PPP借款成本较高还包含为转移内生性风险而发生的相应成本，这部分成本主要用于防范道德风险、增加降低成本的激励、保证服务质量和管理监督等。赞成政府融资项目的一种引人注目的观点是，政府融资的项目会体现在政府资产负债表中，因此不能被用于预付政府开支，从而难以逃避国会监督。最后，在公共项目的建设阶段，尽管存在着投机性重新谈判的空间，但并不存在后续重新谈判的可能性，这是与PPP相关联的最重要问题之一。

持上述观点者认为，政府提供方式在绝大多数欠发达国家更为可取。相对于政府提供方式，PPP对制度的完善有更高的要求，因为一旦投资沉淀，政府就必须禁止对项目实施收入管制或征用。PPP较长的合同期限为合作方的投机行为提供了较大的空间。因此，本书的讨论集中于制度建设比较完善的中等收入国家和发达国家。

至于PPP与不同类型基础设施的实用性，我们认为，对于高速公路、隧道和道桥，质量可以在合同中明确规范并易于核实查验，并且合同的设计可以适应不断变化的条件，从而不给各方留有投机的空间，因此，采用PPP模式可以产生巨大的潜在福利收益。对于诸如机场等其他类型的交通基础设施，我们较为明确的结论是，PPP优于政府提供方式。相比之下，在诸如医院和学校等复杂的基础设施项目，PPP的大部分优势或没有显现或难以确定。

我们几乎从20年前就开始研究PPP，撰写学术论文，以及为政府及多边组织提供咨询。两年前，我们决定著书来较为全面地总结我们在这一领域的研究成果。我们坚信，我们提出的关键性结论有助于政府的相关政策设计，实现以更低的成本提供更优质的基础设施服务的政策目标。我们著述的目的是，提取可供政策制定者们借鉴的经验，力求综合已有的实践经验与相关基本经济观点，因此，本书是一项广泛吸纳已有研究成果的综合性研究。即便如此，本书也不是无所不包的中立性研究，并非所有人都会赞同我们的结论。

实际上，我们对于一些问题有自己鲜明的观点，而对于其他一些问题，我们认为仍众说纷纭，莫衷一是。在政策层面，PPP已演变成一个意识形态问题，有些人认为PPP限制了政府的作用，因此表示赞成；而另一些人则以相同的理由表示反对。相比之下，我们尽力让证据说话并利用经济分析调和我们的倾向性，至于我们为此付出的努力在多大程度上取得了成效，还是请读者来评判。

经济学-金融、投资

邱立成（1962— ），男，教授，经济学博士，南开大学经济学博士生导师。现任天津商业大学副校长，理论经济学学科带头人，教育部“新世纪优秀人才”。担任中国世界经济学会理事，中国林业经济学会副理事长，天津市世界经济学会常务理事，教育部贸易经济教学指导委员会委员，第十、十一、十二届全国政协委员，全国政协经济委员会委员。主要从事世界经济、国际直接投资、跨国公司、人力资源管理、技术创新与国际技术转让及融资租赁方面的研究。发表学术论文70余篇。另有学术论文、调研报告获省部级及其他奖励7项。

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政府与社会资本合作模式（PPP）经济学：基本指南